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“藏粮于业”:粮食安全新视角

发布时间:2018-01-12作者:陈少伟来源:华南粮网浏览次数:535

11月14-15日,国务院副总理张高丽到黑龙江调研,要求“扎实做好秋粮收储和政策性储粮去库存工作”。当前,我国玉米去库存的任务艰巨。2013-2015年,国家累计收购的玉米量达到2.25亿吨,今年拍卖成交量虽然超过5000万吨,但仍有近1.8亿吨临储玉米有待消化,占我国玉米年消费量的90%。这么巨量的库存怎么去,考验着决策层的智慧。

内外夹击,玉米深加工去库存陷两难

去库存最省事的做法无疑是降价销售。当价格低到一定程度,市场其实是不会有滞销一说的。但此路明显不通。国家建立储备粮的主要目的是平抑市场,确保粮食安全。如果大量、低价抛售玉米库存,对市场的打压非常大,违背了初衷,也扰乱了市场。不要说大幅降低价格了,就连政策性玉米竞价销售底价的小幅调整,国家都是慎之又慎。所以,这不是一个好的选择。

那么转向出口呢?大量出口玉米,既实现了去库存,又能最大限度地减少对国内市场的冲击,本是个两全之策。今年1-10月,我国玉米出口7.8万吨,而去年仅为0.4万吨,增幅不可谓不巨大。但寄希望于出口去库存,难度还是很大。一方面,我国玉米的价格和美国、巴西相比仍不具有竞争力。这些国家的玉米生产都是以规模化和转基因种植为主,从根本上决定了成本上的优势。去年国家取消临储政策之后,国内玉米价格大幅回落,逐渐与市场接轨,当前价格与美国玉米到港价接近,有效抵御了部分进口。但要出口,就要与他国的离岸价(FOB价)相比。根据国际谷物协会,近一年来,美国、阿根廷和巴西三号黄玉米的FOB平均报价分别为164、164.5和168.5美元/吨,折合人民币1090.6、1093.9和1120.5元/吨。而根据海关总署,今年1-10月,我国玉米出口单价是1629元/吨,两者差价仍超过500元/吨。另一方面,当前的国际贸易环境更加严苛。1997-2003年间,我国也曾面临玉米去库存的问题,国家实行玉米出口补贴政策,鼓励企业大量出口,此期间,我国玉米年均净出口量400多万吨以上。但加入WTO后,我们不能再随便实施出口补贴了,WTO《补贴与反补贴措施协议》明确把出口补贴列入禁止范畴。2015年12月在肯尼亚举行的WTO第十届部长级会议通过了《内罗毕部长宣言》,世贸成员更首次承诺全面取消农产品出口补贴。显然,此路也不怎么通。

 

告别旧模式,建立“藏粮于业”长效机制

玉米深加工是去库存的最后一道板斧,近十余年,我们屡试不爽。只不过,每次我们都把它当做一个应急的调控工具,无一例外地陷入“供过于求—国家给予补贴刺激深加工需求—刺激过度—供需格局反转—供不应求—叫停补贴收紧政策—产能过剩”的死循环中。供给过剩的问题是解决了,但创造了新的产能过剩,实际上是以一种资源浪费来应对另一种资源浪费,对粮食产业的伤害很大。

所以,我们需要的,不是朝令夕改的权宜之计,而是要建立一个长效机制,真正把玉米深加工发展起来,实现“藏粮于业”。所谓“藏粮于业”,就是通过深加工行业强大的“兼容”特性来提高粮食供需的弹性,通过建立长期、稳定、可控的加工转化调节渠道,促进粮食供求平衡,形成粮食生产和消费良性循环发展的局面。相对而言,口粮的供需弹性较小,若仅实现基本层面的供需平衡,一旦有较大的波动,很容易出现问题。如果能把深加工环节做大做强,让粮食供需在更高的水平上平衡,这就相当于把口粮需求“储藏”于产业链上,为粮食安全留了一个很好的缓冲带。粮食多了,就通过加工环节消化,粮食少了,就适当地减少加工量。

 

建立良好的行业环境和科学储备体系,双管齐下促进行业升级发展

玉米深加工行业必须发展起来,才有“业”可“藏”。十九大报告指出,中国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。什么是“美好生活的需要”?国务院参事室特约研究员姚景源认为,这是对生活质量提升的需要和对生命质量提升的需要。玉米深加工行业正是为人们美好生活需要服务的,其产品涉及营养健康、安全食品以及环保材料等方方面面,对我们生活、生命质量的提高发挥着重要的作用。目前,我国玉米深加工很多产品的产量和市场份额都位居全球前列,但同质化问题严重,初级和中级产品市场趋于饱和,高附加值和差异化产品却供不应求,这种结构性的供需矛盾正是我国玉米深加工行业发展的“不平衡不充分”之处。要促进行业升级,实现均衡发展,需要更好地发挥政府作用。

一是,营造良好的行业环境确保市场成为资源配置的决定性因素。

这些年来,国家对玉米很费心,补贴也不少。光是保有巨量的玉米临储就消耗着大量收购、保管和利息费用,每吨库存成本在250元左右。照此计算,1.8亿吨玉米需要付出的库存成本费高达450亿元。加上为解决“卖粮难”和去库存而不时出台的运费补贴、加工企业补贴等,财政支出规模庞大。但这些都是通过政策需求来刺激市场,使得整个行业依附在政策之上,政策来,则兴,政策走,则衰。也因此,导致玉米深加工行业“野蛮生长”,市场不敢做长线投资,但容易形成投机倾向,行业也就无法真正得到稳定长久的发展。从这个角度看,财政支出的效能较低,政府的作用没有很好地发挥出来。

因此,我们需要把玉米深加工行业的补贴重心从单纯的“刺激需求”转变为“营造环境”上。有了好的行业环境,企业才能良性竞争,市场才能健康发展,这是政府作为市场的“守夜人”最应该发挥作用的地方。《粮食行业“十三五”规划纲要》明确提出,要构建粮食行业信用体系、实施粮食大数据战略以及以科技为粮食生产的第一生产力。构建行业信用体系,有助于建立“惩恶扬善”的机制,为行业树立风清气正的经营氛围;打造大数据平台,为粮食行业呈现“全景图”,有助于降低信息不对称,为政府调控和企业决策提供科学参考;充分发挥科技第一生产力和创新第一驱动力的作用,有助于引领产业升级,服务社会民生,为保障国家粮食安全和粮食产业经济发展提供坚强支撑。可以说,“信用”、“数据”和“科技”都是新型农业现代化竞争中至关重要的因素,也是形成好的行业环境所必不可少的。财政补贴应该主要流向这些领域。而且,这类型的补贴属于“绿箱”措施,受到WTO的鼓励。加入了WTO,不仅出口补贴受到限制,国内补贴也不能随意实施。WTO的《农业协议》根据国内各种支持措施的贸易扭曲程度分类,“绿箱”措施主要包括政府的一般服务、科研、技术提升以及用于粮食安全目的的公共储备补贴等措施。这些措施对农产品贸易不会产生或仅产生微小的扭曲影响,成员方无须承担约束和削减义务。而“黄箱”措施是指政府对农产品的直接价格干预和补贴,包括对种子、肥料、灌溉等农业投入品的补贴、对农产品营销贷款的补贴等。“黄箱”措施对农产品贸易产生扭曲,成员方须承担约束和削减的义务。我国加入WTO的时候,承诺了对农业的“黄箱”补贴不能超过农业产值的8.5%,而现在有的产品补贴已经越过限制了。从对收储和加工企业的直接补贴变为对促进产业发展的补贴,也是在逐步把受到WTO限制的 “黄箱”补贴转为不受限制的“绿箱”补贴。

二是构建科学的储备制度作为后盾。

我们提倡“藏粮于业”,并不意味着储备不重要。储备是粮食安全的基石,是粮食产业和市场坚实的后盾,国家只有在储备方面放心了,才能放手搞市场。尤其在盛世,更应重视粮食储备,因为粮食供应充足之时,粮食出现大问题的概率很低,但一旦出了大问题,多少年都会被动。所以习总书记强调,在粮食问题上不能侥幸、不能折腾。

我国储备粮总量是安全的,但结构问题突出。我们必须清醒地认识到,要保障我国粮食安全,在储备总量充足的基础上,须切实提高结构安全。当前,政府储备粮大部分为普通粮、口粮储备,随着人民对美好生活的需要日益增长,有必要提高储备粮中的优质粮、饲用粮储备比例,确保储备粮适销对路,达到更好的宏观调控效果。而通过更科学合理的储备安排,又可以反过来盘活整个产业,为“藏粮于业”提供支撑。一方面,要适当提高优质粮储备比例,让政策性储备与市场化需求相衔接,从而提高储备粮的使用效率,降低财政负担。同时,通过调整储备结构,改变需求导向,进而引导生产结构的升级。生产是以需求为导向的,而政策收储正是国内粮食市场一股很强的需求力量。优质粮的需求多了,供给端自然会优化升级。另一方面,适当提高饲料粮储备比例。居民膳食结构的升级决定了粮食消费结构的变化,口粮和非口粮需求(肉禽蛋奶等)呈现此消彼长之势。而相对于直接储备肉禽蛋奶,储备能够转化为这类食品的饲料粮显然成本更低。玉米富含多种牲畜、家禽生长必须的营养物质,是最重要的饲料原粮,实际上70%以上的玉米也是饲用的。而且,玉米可以直接食用转化为口粮,还可制成淀粉,粉条、糖等,提供能量。当前仅中央级储备粮有一定的玉米储备,地方储备储备比例较少。由于饲料粮和口粮具有一定的替代性,增加玉米储备比例的同时,可以酌情减少口粮的储备。

利用口粮退出的耕地种植玉米,开辟深加工粮源新路径

有人要问,玉米深加工行业发展起来了,库存是去掉了,但粮源怎么保证?会不会导致与人争地,与人争粮?这个问题正好可以与现阶段口粮(即小麦和稻谷)最低收购价政策的改革结合起来考虑。口粮的最低收购价政策改革呼声已经很高,国家层面多次透露出要取消该政策的信号,即使短期内不取消,也必将大幅下调收购价。改革之后,小麦和稻谷价格失去了刚性的支撑,种植面积自然会减少,富余出部分耕地。不过,由于之前在托市的刺激下,一些不适宜种小麦、稻米的耕地都用来种了,生产了一大批未能满足市场日益提高的需求的粮食,现在退出,反而是一种资源优化配置。

可退出的耕地怎么办?如果我们鼓励农民用部分口粮退出的耕地种玉米,就正好一举两得地解决了这个问题。“十三五”规划提出,要探索实行耕地轮作休耕制度试点。这是一个很复杂的体系,就我国的现实情况来说,推广有较大难度。与欧美不同,我们仍是小农经济模式,如何确保休耕不变成抛荒?监管成为一大难点。而通过种植玉米,既能为深加工行业提供稳定的粮源,又相当于为口粮储存了耕地面积,与休耕制度形成互补。加上我国玉米/小麦耕地轮作的条件基本成熟,必要时也可转化为小麦,确保粮食安全。

此外,我们还可以利用玉米工业用粮作为转基因种植试点,实现“藏粮于技”,通过技术的进步提高单产,保证粮源,促进供给侧结构性改革。习总书记说,要抢占转基因技术的制高点。转基因,不仅是个技术问题,还是个观念问题。对于口粮转基因,各国都是慎之又慎,民众的对抗情绪更是很强烈,但对工业用粮,抵触感就会明显降低。通过大力发展玉米深加工,在东北地区规模化种植进一步推广的背景下,考虑划出一些片区作为工业用转基因玉米种植试点。规模化和转基因,是美国、巴西等玉米主要出口国保持低价高产和质量稳定的法宝,要提升我国玉米的竞争力,就必须从生产端着手,降低成本,稳定种植质量,这也是我国粮食供给侧结构性改革的要义。

(作者系广东省储备粮管理总公司总经理,原文首发于2018年1月6日粮油市场报)

 

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